以下文章來源于海洋法治 ，作者張文廣

海洋法治  中國(guó)社會(huì)科學(xué)院海洋法治研究中心主辦

 本期作者 

張文廣，2002年6月起在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工作；2004年—2014年任國(guó)際法研究所國(guó)際經(jīng)濟(jì)法研究室副主任；曾為哥倫比亞大學(xué)訪問學(xué)者和最高人民法院法律研修學(xué)者；現(xiàn)為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院海洋法治研究中心主任、國(guó)際法研究所副研究員，長(zhǎng)江海商法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)；兼任中國(guó)海事仲裁委員會(huì)、上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)（上海國(guó)際仲裁中心）等多家機(jī)構(gòu)仲裁員和新加坡國(guó)際調(diào)解中心專家調(diào)解員。

• 航運(yùn)是國(guó)際性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)且經(jīng)常涉及多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，郵輪復(fù)雜的營(yíng)運(yùn)模式加大了疫情處置的難度?！般@石公主”號(hào)郵輪事件吸引了全球的關(guān)注，并為完善相關(guān)制度提供了契機(jī)。

• 中國(guó)是世界造船大國(guó)、港口大國(guó)、全球第二大郵輪市場(chǎng)，中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展階段。全國(guó)沿海共有13個(gè)郵輪港，并且有多個(gè)港口提出建設(shè)國(guó)際郵輪母港的目標(biāo)。本次疫情提醒我們，要成為郵輪母港，除了碼頭接待能力之外，必須要有相應(yīng)的應(yīng)急處置能力。

豪華郵輪被譽(yù)為“移動(dòng)的海上五星級(jí)酒店”。在過去十年，國(guó)際郵輪業(yè)蓬勃發(fā)展，郵輪?？繕I(yè)務(wù)成為眾多郵輪碼頭爭(zhēng)搶的對(duì)象。然而，在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，多艘豪華郵輪因感染疫情成為媒體報(bào)道的焦點(diǎn)?！般@石公主”號(hào)郵輪超過700名船上人員最終確診感染新冠病毒，載有2257名乘客的“威士特丹”號(hào)郵輪因多次被拒絕靠岸，無奈在海上漂泊近兩周時(shí)間，最終才得以?？考砥艺４送猓暗刂泻髌妗碧?hào)和“歌詩達(dá)幸運(yùn)”號(hào)等多艘郵輪也被多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的部分港口“拒之門外”?！爸磷鸸鳌碧?hào)郵輪在海上漂泊多日后，終于獲準(zhǔn)將于當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月9日在美國(guó)奧克蘭港?？?。

中國(guó)是世界第二大郵輪旅游市場(chǎng)，郵輪旅游逐漸成為國(guó)內(nèi)游客的熱門選擇，關(guān)注郵輪疫情事件影響具有重要的意義。

疫情或給全球郵輪業(yè)又一次“黑暗時(shí)代”

過去十年，全球搭乘郵輪的旅客量持續(xù)上升，亞洲市場(chǎng)增長(zhǎng)迅速。2019財(cái)年，全球郵輪運(yùn)營(yíng)三大巨頭嘉年華集團(tuán)、皇家加勒比集團(tuán)和諾唯真集團(tuán)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)表現(xiàn)良好。2020年，全球市場(chǎng)將迎來23艘全新的遠(yuǎn)洋郵輪，新船總價(jià)值將超過96億美元。

在《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》框架下設(shè)立突發(fā)公共衛(wèi)生機(jī)制之后，世界衛(wèi)生組織共宣布了6次“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。對(duì)郵輪行業(yè)而言，遭遇疫情也并非首次。2003年非典型肺炎（SARS）、2013年H1N1流感、2014年非洲埃博拉、2015年中東呼吸綜合征（MERS）均對(duì)郵輪產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大影響。

這次，受疫情影響，2月3日，國(guó)際郵輪協(xié)會(huì)（CLIA）發(fā)布最嚴(yán)禁令，暫停從中國(guó)大陸出發(fā)的船員往來，禁止過去14天內(nèi)從中國(guó)大陸出發(fā)或者途經(jīng)中國(guó)大陸的任何個(gè)人登船，包括乘客和船員。3月4日，國(guó)際郵輪協(xié)會(huì)將旅行禁令擴(kuò)大到韓國(guó)、伊朗以及意大利北部地區(qū)。3月7日，馬來西亞禁止外國(guó)郵輪停泊。隨著疫情的發(fā)展變化，游客的擔(dān)憂不斷加深，各國(guó)對(duì)國(guó)際郵輪靠岸日益警惕，被迫暫停和取消的航線不斷增多，拒絕郵輪?？康母劭跀?shù)量不斷上升，郵輪公司股價(jià)大幅下挫，全球郵輪業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的“黑暗時(shí)代”。

郵輪復(fù)雜的營(yíng)運(yùn)模式加大了疫情處置的難度

航運(yùn)是國(guó)際性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，且經(jīng)常涉及多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。以本次郵輪疫情中最引人矚目的“鉆石公主”號(hào)郵輪為例，船旗國(guó)是英國(guó)，船舶經(jīng)營(yíng)人是美國(guó)嘉年華公司，郵輪母港是日本的橫濱港。郵輪上搭載著來自56個(gè)國(guó)家和地區(qū)的2666名游客和1045名船上工作人員。疫情發(fā)生后，船旗國(guó)、沿海國(guó)、船舶經(jīng)營(yíng)人所在國(guó)、乘客和船上工作人員國(guó)籍國(guó)，各方應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，相互之間應(yīng)該如何協(xié)作，均是非常復(fù)雜的問題。2月26日，中國(guó)海事仲裁委員會(huì)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院海洋法治研究中心聯(lián)合舉辦“郵輪疫情相關(guān)法律問題線上研討會(huì)”，對(duì)上述問題進(jìn)行了專題討論。

依據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第91條、92條和第94條的規(guī)定，船舶具有其有權(quán)懸掛的旗幟所屬國(guó)家的國(guó)籍，國(guó)家和船舶之間必須有真正的聯(lián)系，船旗國(guó)應(yīng)對(duì)懸掛該國(guó)旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制。除國(guó)際條約或海洋法公約明文規(guī)定的例外情形外，郵輪在公海上受船旗國(guó)的專屬管轄。然而，這些原則性的規(guī)定并沒有統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。由于無須替代郵輪公司承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)責(zé)任，船旗國(guó)并無挺身而出的壓力和動(dòng)力。

對(duì)于沿海國(guó)而言，在決定是否允許郵輪靠港時(shí)，既需要考慮其加入的國(guó)際公約的要求，也需要考慮其國(guó)內(nèi)法的規(guī)定，還需要考慮本國(guó)的醫(yī)療資源和救援能力。1月31日，世界衛(wèi)生組織（WHO）宣布新冠肺炎疫情構(gòu)成《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)定的“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。在“鉆石公主”號(hào)郵輪上有人員感染新冠病毒后，依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第27條，日本主管機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)為船舶受染，并可對(duì)船舶進(jìn)行適宜的消毒，還可執(zhí)行補(bǔ)充衛(wèi)生措施，包括必要時(shí)隔離船舶，以預(yù)防疾病傳播。

2月21日，國(guó)際衛(wèi)生組織和國(guó)際海事組織發(fā)布關(guān)于新型冠狀病毒的聯(lián)合聲明，內(nèi)容包括締約國(guó)執(zhí)行《國(guó)際衛(wèi)生條例》時(shí)必須充分尊重第3條第（1）款所述的每個(gè)人的尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由；所有國(guó)家尊重《國(guó)際衛(wèi)生條例》第28條規(guī)定的對(duì)船舶進(jìn)行“無疫通過”的要求和對(duì)所有旅客給予適當(dāng)?shù)恼疹櫜⒎乐箤?duì)船舶以及船上人員和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生不必要延誤的原則；以及干擾國(guó)際海上交通的措施須遵守《國(guó)際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，包括第43條規(guī)定的具體要求；建議船旗國(guó)當(dāng)局、港口國(guó)當(dāng)局和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)、公司和船長(zhǎng)應(yīng)通力合作，確保在適當(dāng)情況下，乘客可以上下船，物資和供給可以裝載，等等。

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第二部分第三節(jié)是關(guān)于領(lǐng)海的無害通過的規(guī)定。據(jù)此，沿海國(guó)可以依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則，制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章。就郵輪疫情事件而言，在確診患者出現(xiàn)后，日本可以依據(jù)其《出入境管理及難民認(rèn)定法》第5條第1項(xiàng)中提到的“有可能危害日本利益和公共安全的情況”拒絕郵輪靠岸。日本允許“鉆石公主”號(hào)郵輪靠岸，并非國(guó)際法上的義務(wù)，而是考慮到近半數(shù)乘客是日本人的情況下做出的決定。然而，一旦日本允許郵輪?？浚瑒t需要依據(jù)相關(guān)規(guī)定，判斷其具體措施是否符合必要性、合理性、適當(dāng)性、平等性和非歧視性等標(biāo)準(zhǔn)。

大型郵輪載客眾多，一旦發(fā)生疫情，對(duì)任何國(guó)家而言都是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。是否允許疫情郵輪靠岸，并不是一個(gè)容易的決定。從目前公開的信息看，美國(guó)最終決定允許“至尊公主”號(hào)郵輪靠岸，主要是基于船上大多數(shù)乘客是美國(guó)人以及“鉆石公主”號(hào)事件的教訓(xùn)。與此同時(shí)，美國(guó)要求船上工作人員留在船上隔離，除岸上資源有限外，一個(gè)可能的原因是大多數(shù)船上工作人員并非美國(guó)公民。

對(duì)船上的乘客和工作人員，從國(guó)際人權(quán)法角度，國(guó)籍國(guó)具有保護(hù)其國(guó)民健康權(quán)的義務(wù)。從領(lǐng)事關(guān)系法看，國(guó)籍國(guó)同樣承擔(dān)保護(hù)本國(guó)國(guó)民的義務(wù)。因此，在“鉆石公主”號(hào)郵輪靠港后，多個(gè)國(guó)家和地區(qū)派包機(jī)撤離了本國(guó)人員。在“至尊公主”號(hào)郵輪感染疫情后，中國(guó)駐舊金山總領(lǐng)館表示，將根據(jù)疫情情況和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定，向船上中國(guó)公民提供領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助。

郵輪行業(yè)需要提高自身風(fēng)險(xiǎn)抵御能力

在疫情發(fā)生后，一些郵輪公司表示，游客支付給郵輪公司的所有款項(xiàng)，包括郵輪船票等都將以原付款形式退還。郵輪公司將“退還合理的獨(dú)立費(fèi)用”，以及航空旅行、轉(zhuǎn)機(jī)或乘郵輪前后的酒店費(fèi)用。但是，乘客是否接受這種方案，有待時(shí)間的檢驗(yàn)。郵輪公司承擔(dān)的責(zé)任需要根據(jù)適用的法律、客票合同等具體情況綜合判斷。正如在航運(yùn)領(lǐng)域，“阿德勒訴狄克遜”案導(dǎo)致“喜馬拉雅”條款的出現(xiàn)，未來在客票合同上是否會(huì)增加一條“鉆石公主”條款來規(guī)定公共衛(wèi)生事件的權(quán)利義務(wù)仍有待觀察。

此外，“鉆石公主”號(hào)事件處置過程中，日本政府承擔(dān)了大量的費(fèi)用。然而，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都不具備這方面的實(shí)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，應(yīng)參考油污民事責(zé)任制度，通過設(shè)立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度和郵輪基金，緩解郵輪公司以及沿海國(guó)政府的壓力和顧慮，促進(jìn)各國(guó)更有動(dòng)力和能力接受疫情郵輪?？?，避免郵輪產(chǎn)生大規(guī)模的人道主義災(zāi)難。

郵輪疫情事件暴露出現(xiàn)有制度的諸多不足

國(guó)際郵輪運(yùn)營(yíng)航線和靠泊港口分處不同國(guó)家，乘客和船上工作人員擁有不同國(guó)籍，給傳染病在國(guó)際間的傳播創(chuàng)造了條件，增加了各類公共衛(wèi)生事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。本次郵輪疫情事件處置過程中暴露出來的諸多問題值得引起國(guó)際社會(huì)的重視。

首先，《國(guó)際衛(wèi)生條例》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并沒有關(guān)于沿海國(guó)、港口國(guó)具有接納他國(guó)疫情船舶責(zé)任的明確規(guī)定?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》盡管多處提及港口國(guó)可基于衛(wèi)生禁止船舶進(jìn)出港口，以及沿海國(guó)排除船舶在領(lǐng)海與毗連區(qū)“無害通過權(quán)”，但是與衛(wèi)生防疫方面的國(guó)際公約明顯銜接不足。國(guó)際海事組織《關(guān)于需要援助船舶避難地指南決議》和《關(guān)于海事救援服務(wù)決議》為各沿海國(guó)家建立船舶避難地制度提供指導(dǎo)性建議。但是，該《指南》只是國(guó)際性的軟法（soft law），不具有強(qiáng)制約束力。

其次，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》要求“國(guó)家和船舶之間必須有真正的聯(lián)系”以及“每個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)懸掛該國(guó)旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制”，然而，這些原則性的規(guī)定并沒有統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，試圖解決這一問題的1986年《聯(lián)合國(guó)船舶登記條件公約》迄今尚未生效。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）《2019年海運(yùn)報(bào)告》顯示，2019年初，世界前10大船東國(guó)和地區(qū)中，有7個(gè)國(guó)家和地區(qū)本國(guó)旗比重在20%以下。

再次，聯(lián)合國(guó)框架下雖然設(shè)立諸多專門機(jī)構(gòu)，如國(guó)際衛(wèi)生組織、國(guó)際勞工組織和國(guó)際海事組織等，然而，各機(jī)構(gòu)之間共同行動(dòng)還停留在聯(lián)合聲明層次，執(zhí)行力明顯不足。

應(yīng)急能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)

中國(guó)是世界造船大國(guó)、港口大國(guó)、全球第二大郵輪市場(chǎng)，中國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展階段。2018年9月，交通運(yùn)輸部等10部委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》。2020年2月，交通運(yùn)輸部等七部門印發(fā)的《關(guān)于大力推進(jìn)海運(yùn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出，要重點(diǎn)提升大型客船、郵輪應(yīng)急救援能力。

在處置“歌詩達(dá)·賽琳娜”郵輪和“歌詩達(dá)·威尼斯”郵輪?？窟^程中，天津和深圳應(yīng)急處置措施得力，受到了國(guó)際社會(huì)的高度肯定。

目前，全國(guó)沿海共有13個(gè)郵輪港，并且有多個(gè)港口提出建設(shè)國(guó)際郵輪母港的目標(biāo)。本次疫情提醒我們，要成為郵輪母港，除了碼頭接待能力之外，必須要有相應(yīng)的應(yīng)急處置能力。考慮到郵輪上的人員上岸可能會(huì)導(dǎo)致傳染，用設(shè)施完備的醫(yī)院船將病人在海上隔離救助或許是一個(gè)理想的方案。據(jù)媒體報(bào)道，2月28日，印尼政府派遣海軍醫(yī)院船接回“世界夢(mèng)”號(hào)郵輪上工作的188名印尼船員。

國(guó)際合作是應(yīng)對(duì)郵輪疫情的必然選擇

每一次重大的海上事故，往往會(huì)推動(dòng)國(guó)際海事規(guī)則的完善和發(fā)展?！秶@息！細(xì)數(shù)那些公約法規(guī)背后的海難事故》一文梳理了海難事故和海事公約的關(guān)系。例如，1909年“泰坦尼克”號(hào)事件推動(dòng)了《國(guó)際海上人命安全公約》（SOLAS公約）的重大修訂，“斯堪的納維亞之星”號(hào)火災(zāi)推動(dòng)了《國(guó)際安全管理規(guī)則》（ISM Code）的制定，“愛沙尼亞”號(hào)客輪顛覆推動(dòng)了一系列旨在提高客滾船安全修正案的通過。

“鉆石公主”號(hào)郵輪事件吸引了全球的關(guān)注，并為完善相關(guān)制度提供了契機(jī)。國(guó)際海事組織、國(guó)際勞工組織、國(guó)際衛(wèi)生組織應(yīng)定期評(píng)估現(xiàn)有的國(guó)際公約，如《國(guó)際衛(wèi)生條例》、《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》、《國(guó)際海上人命安全公約》、《國(guó)際勞工公約》等，探索現(xiàn)有公約在突發(fā)疫情下的適用問題，同時(shí)進(jìn)一步明確各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立專業(yè)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

現(xiàn)有郵輪設(shè)計(jì)無法隔離病毒導(dǎo)致疫情擴(kuò)散嚴(yán)重。除積極推動(dòng)國(guó)際規(guī)則和機(jī)制的完善外，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，中國(guó)應(yīng)牽頭組建郵輪空調(diào)系統(tǒng)、船級(jí)社認(rèn)證機(jī)構(gòu)、郵輪設(shè)計(jì)單位、郵輪運(yùn)營(yíng)管理等領(lǐng)域的專家小組，修正提升郵輪的建造規(guī)范和防疫標(biāo)準(zhǔn)，并向國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)（IACS）倡導(dǎo)推廣。

在全球化時(shí)代，面對(duì)類似新冠病毒這種傳染性極強(qiáng)的疫情，沒有一個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身，也沒有一個(gè)國(guó)際組織可以獨(dú)力解決。充分利用現(xiàn)有機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)際合作是解決類似突發(fā)事件的必然選擇。

來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)