一、船旗國對其所屬船舶的專屬管轄權(quán)及例外

根據(jù)公海航行的一般規(guī)則，在公海上航行的船舶必須在一國進行登記并懸掛該國國旗。在公海航行的船舶必須并且只能懸掛一國旗幟，懸掛兩國或兩國以上旗幟航行或視方便而換用旗幟的，可視為無國籍船舶。船舶國籍制度是維持海上航行安全和公海航行秩序的重要保障，船舶的國籍是船舶的身份證明，是船舶保持其與國籍國法律上聯(lián)系的證據(jù)，也是國籍國對船舶進行保護和法律管制的法律依據(jù)。所謂船旗國即是指通過登記的方式給予船舶國籍并授權(quán)船舶懸掛其旗幟的國家。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，船旗國對其在公海上航行的船舶具有專屬的管轄權(quán)。“每個國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)和社會事項的管轄和控制”。作為船旗國管轄權(quán)的例外和補充，各國對于在公海上發(fā)生的違反人類利益的國際罪行以及某些違反國際法的行為具有普遍管轄權(quán)，這種管轄權(quán)包括海盜行為、販賣奴隸行為、毒品走私行為和公海上的非法傳播。此外，無論是《國際海上人命安全公約》中要求各船旗國按照自己制定的最低配員的規(guī)定為船舶配備合格船員，亦或是《2006年海事勞工公約》中涉及船旗國責任的諸多規(guī)定，均體現(xiàn)了在國際海事公約中，船旗國對其所屬船舶管轄權(quán)一直占據(jù)著中心地位。

隨著方便旗的泛濫以及海事活動復雜性的增加，船旗國中心主義在國際海事管轄權(quán)中逐漸開始發(fā)生偏移，主要表現(xiàn)為船旗國管轄權(quán)中的一部分向其他國家和國際組織讓渡。[1]在船舶污染防治方面，港口國和沿海國的防污管轄權(quán)出現(xiàn)擴大化的趨勢，1973年《防止船舶污染國際公約》及其1978年議定書肯定了沿海國和港口國對非本國籍船舶行使管轄權(quán)的權(quán)利。在公海航行制度方面，船旗國對船舶的專屬管轄權(quán)也開始出現(xiàn)例外，《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)議》規(guī)定區(qū)域性漁業(yè)組織成員國有權(quán)在公海上對非本國籍船舶進行管轄。

此外，沿海國在毗連區(qū)范圍內(nèi)，對于當事人或外籍船舶在沿海國領(lǐng)土內(nèi)或領(lǐng)海范圍內(nèi)發(fā)生的違反海關(guān)、財政、移民或者衛(wèi)生的法律和規(guī)章的行為行使行政執(zhí)法權(quán)和司法管轄權(quán)。[2]換而言之，如果當事人或外籍船舶的行為發(fā)生在沿海國毗連區(qū)內(nèi)，沿海國并不必然享有管轄權(quán)，沿海國在毗連區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)仍來源于其在領(lǐng)土和領(lǐng)海范圍內(nèi)的管轄權(quán)。[3]

一旦外籍船舶駛?cè)胙睾念I(lǐng)海，沿海國依據(jù)其對于領(lǐng)海的主權(quán)權(quán)利對外籍船舶行使屬地管轄權(quán)。即便如此，沿海國仍需在一定程度上尊重船旗國的管轄權(quán)，例如，國際海事組織制定的《海上事故和事件安全調(diào)查國際標準和推薦做法規(guī)則》要求沿海國對于發(fā)生在其領(lǐng)海內(nèi)的海上事故，應(yīng)當及時向船旗國通知，同時船旗國負責按照本規(guī)則開展并完成海上安全調(diào)查。[4]在不限于各國單獨進行其自己的海上安全調(diào)查權(quán)利的條件下，當海上事故發(fā)生于某國領(lǐng)海之內(nèi)時，涉及海上事故的船旗國和該沿海國須進行協(xié)商，以達成協(xié)議，決定哪個國家按照要求或行動建議擔任海上安全調(diào)查國，根據(jù)本規(guī)則進行調(diào)查。[5]

如上所述，船旗國管轄權(quán)在船舶管轄中始終占據(jù)首要地位，如果當船舶在航行過程影響到其他國家的特定利益時，其他國家應(yīng)當享有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)并在此時對船舶行使補充管轄權(quán)。

二、《國際衛(wèi)生條例》下的船舶疫情防控體系

《國際衛(wèi)生條例》強調(diào)各國在疫情大規(guī)模國際擴散之前盡早發(fā)現(xiàn)并從源頭上對疫情進行遏制，而非事后在邊境、機場、口岸和港口等進行封堵，企圖御病于國門之外。

如果根據(jù)公共衛(wèi)生危害的事實和證據(jù)發(fā)現(xiàn)交通工具艙內(nèi)存在感染和污染源，主管當局可以認定交通工具屬于“受染的交通工具”，并采取對應(yīng)的衛(wèi)生措施，包括對交通工具進行適宜的消毒，除污、除蟲和滅鼠等，必要時可以執(zhí)行補充衛(wèi)生措施，包括必要時隔離交通工具，以防止疾病傳播。同時，《國際衛(wèi)生條例》附件5《針對媒介傳播疾病的特定措施》第7條規(guī)定，如本附件第3 款提及的控制措施或本組織建議的其它措施業(yè)已采用，則締約國不應(yīng)當禁止飛機在本國領(lǐng)土著陸或禁止船舶在本國領(lǐng)土停泊。但是，可要求來自疫區(qū)的飛機或船舶著陸于該締約國為此專門指定的機場或轉(zhuǎn)向前往締約國為此專門指定的另一港口。

對于入境口岸的船舶，除第四十三條或適用的國際協(xié)議另有規(guī)定之外，如果締約國入境口岸不具備執(zhí)行條例規(guī)定衛(wèi)生措施的能力，可以命令船舶在自擔風險的情況下駛往可到達的最近適宜入境口岸。締約國亦應(yīng)當授予船舶“無疫通行”，不應(yīng)阻止船舶上下乘客、裝卸貨物或儲備用品，或添加生活補給。授予船舶“無疫通行”前，締約國可以進行必要的衛(wèi)生檢查。

作為“無疫通行”的例外情況，《國際衛(wèi)生條例》第四十三條允許當事國根據(jù)需要，采取必要的額外衛(wèi)生措施，締約國采取額外的衛(wèi)生措施的決定需要基于：（1）科學原則：（2）現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險的科學證據(jù)，或者此類證據(jù)不足時，現(xiàn)有信息；包括來自世界衛(wèi)生組織和其他政府間組織和國際機構(gòu)的信息；以及（3）世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導或建議。

雖然《國際衛(wèi)生條例》針對發(fā)生船舶上的疫情事件制定了較為完善的防控體系，但是由于自身的“軟法”屬性以及相關(guān)條文多為原則性規(guī)定，作為統(tǒng)領(lǐng)全球公共衛(wèi)生集體行動最權(quán)威的法律框架的《國際衛(wèi)生條例》在實施過程中存在著機制失靈的現(xiàn)象。在最近一系列的郵輪疫情事件中，在沒有進行循證風險評估的情況下，包括威士特丹號在內(nèi)的三艘郵輪屢屢遭遇港口清關(guān)延誤或被拒絕進入港口的情況。

此外，《國際海港制度公約》第17條規(guī)定，港口國可以基于公共衛(wèi)生或安全、或預(yù)防動植物疾病的原因禁止旅客和貨物過境。也可以在遇到有影響國家安全或重大利益的緊急情況時，采取禁止外國船舶自由進入其港口。這也在一定程度上影響著《國際衛(wèi)生條例》下的船舶疫情防控體系的運作。

三、船旗國是否應(yīng)當為遭遇疫情危機的“鉆石公主”號郵輪負責？

船旗國中心主義在國際海事管轄權(quán)中開始發(fā)生偏移的主要原因為方便旗的盛行。為了降低運營成本，大多數(shù)航運大國的船東傾向于在方便旗國家登記，而登記在方便旗船國家的船舶多數(shù)都無法達到發(fā)達國家的安全運營標準，這也給航運秩序造成了很多不利影響。由于方便旗國家與船舶之間往往缺乏《聯(lián)合法海洋法公約》下的“真實聯(lián)系”，船旗國對于船舶的所有權(quán)、安全體系、船員的素質(zhì)和財務(wù)責任都無法進行有效的監(jiān)管，造成了對方便旗船監(jiān)管的真空，在事故發(fā)生后船旗國往往不能及時采取有效的應(yīng)對措施。

即使如此，船旗國中心主義的偏移并不意味著船旗國管轄權(quán)的終結(jié)，相反的是，船旗國管轄仍然在船舶管轄中占據(jù)首要地位。從法律角度而言，英國作為“鉆石公主”郵輪的船旗國理應(yīng)承擔第一順位的救助義務(wù)?！秶H衛(wèi)生條例》第二十四條第（三）項也規(guī)定，締約國應(yīng)該采取符合本條例的一切可行措施，確保交通工具運營者經(jīng)常保持所負責的交通工具無感染源，包括無媒介和宿主。如果發(fā)現(xiàn)有感染源或污染的證據(jù)，需要采取相應(yīng)的控制措施。

考慮到世界衛(wèi)生組織已經(jīng)將本次新型冠狀病毒疫情列為國家關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在1月25日曾經(jīng)搭乘過郵輪的香港乘客出現(xiàn)疑似感染新型冠狀病毒的癥狀后，“鉆石公主”號的船旗國應(yīng)當按照上述規(guī)定，及時與船舶所有人保持密切溝通并提供專業(yè)的醫(yī)學指引，利用船上現(xiàn)有的資源采取相應(yīng)的隔離和檢疫措施，最大限度的控制病毒在船上傳播的速度。

但是，船旗國的管轄權(quán)并不是完全排他性的，在“鉆石公主”號郵輪進入日本領(lǐng)海并停靠在橫濱港后，日本有權(quán)行使屬地管轄權(quán)對其進行管轄。在實踐中，沿海國通常只在涉及本國利益的情況下會行使管轄權(quán)，對于純粹的船舶內(nèi)部事務(wù)，沿海國往往選擇尊重船旗國的管轄權(quán)，僅在船長的請求下，對船舶的內(nèi)部事務(wù)進行管轄。顯然本次疫情的爆發(fā)已經(jīng)影響到了日本的本國利益，因而日本對郵輪行使管轄權(quán)并對所有旅客和船員采取隔離措施并無不當。

進一步而言，傳染病控制國際法并不像國際海洋法那樣涉及敏感的國家主權(quán)原則和核心國家利益，其價值取向在于通過各締約國之間的國際合作，維護全人類的健康和安全。在全球化背景下，傳染病控制已不能單純理解為一個國家獨有的義務(wù)，病毒及人員、商品的可流動性使公共衛(wèi)生更多地體現(xiàn)為人類社會的公共利益，需要各締約國之間的國際協(xié)商和合作。從此角度出發(fā)，船旗國和港口國對于傳染病國際控制實際上承擔的是一種共同但有區(qū)別的責任。具體而言，雖然船旗國對“鉆石公主”號負有救助義務(wù)，但是在日本接收有疑似疫情發(fā)生的郵輪后，日本也負有相應(yīng)的救助義務(wù)。

本文注釋

[1] 張湘蘭，鄭雷，《論“船旗國主義”在國際海事管轄權(quán)中的偏移》，載《法學評論》2010年第6期。

[2] 參見《聯(lián)合國海洋法公約》第33條第（1）款。

[3] 袁發(fā)強，《國家管轄海域與司法管轄權(quán)的行使》，載《國際法研究》2017年第3期。

[4] 參見《海上事故和事件安全調(diào)查國際標準和推薦做法規(guī)則》第5.2條和6.2條。

[5] 參見《海上事故和事件安全調(diào)查國際標準和推薦做法規(guī)則》第7.1條。